Evaluering av om sentralisering er lønnsomt for samfunnet bør være bredere og mer langsiktig

Av partner Espen Bakken, partner Svein Terje Tveit, advokatfullmektig Frida May Behrens og senioradvokat Vilde Hannevik Lien, alle Arntzen de Besche Advokatfirma

Sentralisering og profesjonalisering av offentlige innkjøp er en trend i tiden, men lønner det seg?  I Anbud365 den 12. februar 2019 forsvarer Oslo Economics, ved Guro Landsend Henriksen og Finn Gjerull Rygh, sin evaluering av Statens Innkjøpssenter, hvor det konkluderes med at ordningen er lønnsom. Vi er enige med Malin Arve (NHH), som uttaler til Anbud 365 den 6. februar at man bør vente med en beslutning om permanent finansiering av Statens Innkjøpssenter til de første avtalene løper ut. Dette handler ikke om hvorvidt evalueringen til Oslo Economics er god eller grundig nok, men om det er mulig og forsvarlig å fatte en beslutning etter så kort tid, og basert på en såpass begrenset evaluering.

Offentlige innkjøp utgjør i overkant av NOK 500 milliarder i året og 15 % av Norges samlede BNP. Det offentliges ønske om effektivisering av offentlige innkjøp er positivt. Ingen kan benekte at en anslått besparelse på en halv milliard kroner, er samfunnsmessig formålstjenlig. Det er både imponerende og overraskende at samordning av offentlige innkjøp har hatt så store økonomiske konsekvenser. Som ved enhver evaluering, er det imidlertid viktig at prosjekteier ikke forenkler, og forregner seg på penger spart.

I tillegg til at den rent økonomiske evaluering må vente til faktiske tall foreligger, så må man stille de riktige og åpne spørsmålene. Klarer sentraliserte innkjøp å tilfredsstille behovene til den enkelte innkjøper? Er det mulig å estimere volumer under så store innkjøp at det gir tilstrekkelig forutsigbarhet til leverandørene som skal inngi pristilbud, basert nettopp på estimatene? Opptrer den enkelte innkjøper i tråd med de samordnede kontraktene? Følges kontraktsbrudd opp på like god måte som ellers, eller kanskje bedre? Er kravet til at det offentlige skal søke å inngå balanserte kontrakter oppfylt? Eller får innkjøper så stor makt at dette reelt sett blir vanskelig å sikre fordi maktforholdet mellom innkjøper og leverandører blir for ujevnt? Alle disse spørsmålene bør også vurderes før man definerer sentraliserte innkjøp som en suksessoppskrift.

Utfordringer og muligheter

Sentraliserte innkjøp gir både utfordringer og muligheter, og det er viktig at kostnadsbesparelsene veies mot utfordringene. I et marked med én kunde vil små og mellomstore spesialiserte leverandører kunne få vanskeligheter med å overleve i et sterkt sentralisert innkjøpsregime. Et marked med store innkjøpere, få rammeavtaler og samleinnkjøp vil, på sikt, kunne føre til strukturelle endringer i leverandørleddet. Mindre og mer spesialiserte leverandører kan forsvinne, og tilbudssiden kan bli svekket ved at leverandørindustrien blir mer konsentrert og mindre mangfoldig.

Sentralisert innkjøp vil også skape utfordringer knyttet til lokal oppfølgning fra bestiller under rammeavtalene. En utfordring med rammeavtaler generelt er estimert volum som i liten grad er bindende, men likevel benyttes for prising av tilbud. Det må her undersøkes om innkjøperne er lojale mot rammeavtalene, eller om de får dekket sine behov ved kjøp utenfor avtalene.

Dette er markedsmessige forhold som får stor betydning for den samfunnsmessige lønnsomheten av sentraliserte innkjøp på sikt, og som etter vår oppfatning bør være av stor betydning ved evalueringen.

Overkommelige utfordringer

Dette er overkommelige utfordringer, og vil ikke nødvendigvis endre konklusjonen, men det er helt avgjørende at det hensyntas. En sentralisering av offentlige innkjøp bør etter vår vurdering ledsages av konkrete virkemidler for å sikre fortsatt sterk konkurranse, deltakelse av små og mellomstore bedrifter og nærhet mellom bestiller og leverandør.

Krav til lokal oppfølgning, oppdeling av konkurranser i mindre delkontrakter for å sikre deltakelse fra små og mellomstore bedrifter, nisjebedrifter og spesialistbedrifter, samt en gjennomgang av kvalifikasjonskrav for å sikre sunn og effektiv konkurranse er blant de virkemidlene som bør vurderes for å sikre at ikke sentraliseringen går for langt eller har utilsiktede og uheldige konsekvenser.

Vi advarer mot å ta en forhastet avgjørelse og oppfordrer til en grundig gjennomgang og vurdering av fordelene og ulempene ved sentralisering av offentlige innkjøp over tid, hvor lovgiver ser hen til handlingsrommet både i anskaffelsesretten, konkurranseretten og i kontraktsutformingen. Målet skulle være klart; å sikre fortsatt effektiv bruk av offentlige midler gjennom sunn konkurranse og et bærekraftig næringsliv.