Uklart regelverk om kvalifikasjonskrav og bruk av underleverandører

Av anskaffelsesleder Guro Haavind, Politiets fellestjenester

I våre konkurranser er det vanlig å stille kvalifikasjonskrav om oppfyllelse av kvalitetssikringsstandarder eller miljøledelsesstandarder, herunder er det for IKT-anskaffelser relevant å stille krav om at leverandøren har et styringssystem for informasjonssikkerhet (f.eks. ISO 27001). Vårt spørsmål er om leverandører kan bruke underleverandør til å oppfylle slike kvalifikasjonskrav, sml. FOA § 16-10?

FOA § 16-10 viser til at en leverandør kan støtte seg på “kapasiteten” til andre virksomheter for å oppfylle kravene til “tekniske og faglige kvalifikasjoner”. Forskrift om Forsvars- og sikkerhetsanskaffelser (FOSA) § 8-12 (3) har en tilsvarende bestemmelse som tilsier at en leverandør kan støtte seg på en annen virksomhets “kapasitet” der dette er “hensiktsmessig”.

I Lagmannsrettens avgjørelse i LB-2018-152914 la retten til grunn at en leverandør som ikke selv oppfylte et krav til kvalitetssikrings- og styringssystem kunne avvises. Dette ble blant annet begrunnet i at “formålsbetraktninger taler mot at krav til kvalitetssikringssystem skal kunne oppfylles av underleverandør, både generelt og i saken her” og “Formålet med et kvalitetssikringssystem taler for at også [navn på leverandør] må ha et slikt system … Det er dette selskapet som har det ultimate ansvaret for kvalitet i leveransene. Leverandøren må synliggjøre at den har systemer for kvalitetsstyring slik at en kan ha tillit til at sluttproduktene holder kravene til kvalitet.”

PFT (Politiets fellestjenester) deler lagmannsrettens oppfatning om at det ikke bør kunne benyttes underleverandør for oppfyllelse av denne typen kvalifikasjonskrav, men fordi reglene om kvalifikasjonskrav er noe ulikt utformet i hhv. FOA og FOSA, vil ikke lagmannsrettens avgjørelse ha direkte relevans ved avgjørelse av spørsmålet under FOA. Mens reglene i FOSA om er mer generelt utformet, er reglene i FOA mer spesifikke – dette gjelder både bestemmelsene om kvalifikasjonskrav og bestemmelsene om rett til å støtte seg på andre virksomheter.

Savner praksis og tolkning

I FOA § 16-1 Kvalifikasjonskrav står det eksplisitt at det kun kan stilles krav om “autorisasjoner mv…, økonomisk og finansiell kapasitet … og tekniske og faglige kvalifikasjoner“. Dette følger direkte av direktivet (2014/24/EU – artikkel 58 nr. 1). Dette tilsier at krav til kvalitetssikrings- og styringssystem må ligge innenfor en av disse kategoriene. FOSA § 8-4 angir ikke uttømmende hva som kan stilles som kvalifikasjonskrav. FOA § 16-7 beskriver hvilke dokumentasjonskrav som kan stilles for “Kvalitetssikringsstandarder og miljøledelsesstandarder”. Ingen av bestemmelsene i FOA kapittel 16 sier eksplisitt at man kan stille krav om at leverandøren oppfyller kvalitetssikringsstandarder eller miljøledelsesstandarder, men det mest nærliggende er å tolke at dette er krav til “tekniske og faglige kvalifikasjoner”, veilederen kan også indirekte forstås slik. Dette tilsier at leverandøren kan benytte underleverandør, jf. § 16-10. Samtidig er det slik at § 16-10 ikke nevner § 16-7 direkte. Dette kan tilsi at leverandøren ikke kan benytte underleverandør til å oppfylle dokumentasjonskravene som er satt iht. §16-7. Tolket utvidende vil det si at når Leverandøren ikke kan benytte underleverandøren til å oppfylle dokumentasjonskravet, så kan de heller ikke gjøre det for oppfyllelse av selve kravet. Det foreligger ingen praksis som kan belyse denne tolkningen, og veilederen til forskriften gir ikke grunnlag for å vurdere hvorvidt denne tolkningen er rimelig.

I direktivet (2014/24/EU) artikkel 63 er det en interessant forskjell til FOA §16-10. Iht. artikkel 63 kan en leverandør støtte seg på andre virksomheter “dersom det er hensiktsmessig”. Dette ligger i FOSA § 8-12, men er ikke tatt inn i FOA § 16-10. Man kan dermed spørre seg om man bør innfortolke en tilsvarende begrensning i § 16-10. Sammen med formålsbetraktninger (som lagt til grunn av lagmannsretten) kan man dermed si at det ikke er “hensiktsmessig” å benytte underleverandør for å oppfylle krav til kvalitetssikringsstandard eller miljøledelsessystem der slike standarder eller systemer er nødvendige for å sikre at hovedleverandørens leveranse har tilstrekkelig kvalitet mv. Dette kan støttes av at § 16-10 gir rett til å støtte seg på “kapasiteten” til en underleverandør (jf. § 16-10 (1), 1. pkt.). Krav til kvalitetssikringsstandard eller miljøledelsessystem handler ikke om “kapasitet”. Samtidig stilles det krav om at underleverandøren må dokumentere at de oppfyller de relevante kvalifikasjonskravene (jf. § 16-10 (3), 1. pkt.). Dette kan tolkes som at både leverandør og underleverandør skal oppfylle disse.

Behov for veiledning

Samlet sett er regelverket uklart, og det foreligger ikke praksis etter FOA som kan bidra til tolkningen. Politiets Fellestjenester ønsker derfor veiledning fra departementet om hvorvidt vi i våre Regler for konkurransen kan kreve at leverandørene selv må oppfylle kravene til kvalitetssikringsstandarder eller miljøledelsesstandarder, og at underleverandør ikke kan benyttes til å oppfylle disse.