EUs nye «Public Procurement Act»: Forenkling på papiret, strategisk sjokk i praksis?

Europakommisjonens forslag til en felleseuropeisk anskaffelsesforordning – Public Procurement Act (COM(2026) 590 final) – hylles som en sårt tiltrengt forenkling. Men bak færre prosedyrer og økt forhandlingsadgang skjuler det seg et fundamentalt paradigmeskifte. Når anskaffelsesretten gjøres om til et geopolitisk og industripolitisk styringsverktøy, forskyves maktbalansen, compliance-byrden og tvisterisikoen også for norsk næringsliv – særlig for virksomheter med globale verdikjeder. Forslaget er fortsatt bare det: et forslag, som nå går inn i forhandlinger mellom Parlamentet og Rådet, og enkelttall og terskler kan endre seg før vedtakelse.

Kommisjonens overordnede grep er utvilsomt tiltalende: De tre 2014-direktivene slås sammen til én forordning¹, prosedyrejungelen reduseres til tre hovedspor (åpen, dynamisk og innovasjonsprosedyre), og forhandlinger normaliseres. Likevel etterlater analysene et ubesvart spørsmål: Hva skjer i praksis når regelboken slankes, men kravene til skjønnsutøvelse, verdikjedekontroll og politisk måloppnåelse mangedobles? Bak forenklingsretorikken er det særlig tre underbelyste dimensjoner som vil definere det nye anskaffelseslandskapet.

1. Den «nøytrale markedsplassen» er under press

Siden 1990-tallet har det europeiske anskaffelsesregimet vært tuftet på likebehandling, ikke-diskriminering og fri flyt. Hvem som leverte eller hvor komponenten var produsert, var underordnet prinsippet om laveste pris eller beste forhold mellom pris og kvalitet.

Med forordningens kapittel om europeisk preferanse rokkes det ved denne nøytraliteten. Oppdragsgivere kan forbeholde konkurranser til aktører fra EU og «dekkede» tredjeland (land omfattet av handelsavtaler med EU), kreve en minimumsandel europeisk innhold, gi europeiske tilbud evalueringsfordeler, eller avvise tilbud der andelen EU-/dekket innhold utgjør under 50 prosent (artikkel 73). Dette er i utgangspunktet frivillig for oppdragsgiver.

Det som løfter dette fra et frivillig verktøy til et potensielt strukturelt skifte, er at Kommisjonen kan gjøre preferansen obligatorisk for ikke-dekkede aktører gjennom en egen type EU-rettsakt («delegert rettsakt») når det er i «Unionens interesse» (artikkel 75)². Dette er ikke en ubegrenset fullmakt – Europaparlamentet og Rådet har innsigelsesrett – men mekanismen ligger altså innebygd i selve forordningen, uten at det kreves en egen ny lov. Forordningen legger dessuten opp til å fungere som mal for fremtidig sektorregelverk som stiller egne opprinnelseskrav³. Samlet gjør dette etter min vurdering dagens «frivillighet» til et utgangspunkt heller enn et endelig svar.

For oppdragsgivere innen kritisk infrastruktur er dette ikke helt nytt; dagens forsyningsdirektiv har allerede en lignende avvisningsadgang⁴. Det nye er harmoniseringen til hele det offentlige markedet, koblet med to mekanismer som har fått lite oppmerksomhet: Kommisjonen kan bestemme at ellers dekkede aktører likevel ikke skal regnes som «dekket», blant annet for å unngå avhengigheter som truer forsyningssikkerheten⁵, og oppdragsgiver kan tildele kontrakt direkte uten konkurranse der konkurranse kan skade vesentlige sikkerhetsinteresser og dette ikke kan ivaretas på mildere vis⁶ – en fullmakt fortalen selv eksemplifiserer med jernbane og skipsbygging.

For norsk næringsliv er bildet sammensatt, og her bør vi skille tydelig mellom det vi vet, og det som fortsatt er åpent.

Det vi vet: Som EØS-medlem og selvstendig GPA-part faller norske leverandører i utgangspunktet inn under kategorien «dekkede» aktører, med et rettslig vern mot direkte utestengelse fra konkurransen.

Det som er uavklart, og hvor den reelle risikoen ligger: For det første handler risikoen ikke om utestengelse på selskapsnivå, men om vareopprinnelse i sammensatte leveranser – hjelper det lite at hovedleverandøren er norsk hvis kritiske komponenter har opprinnelse utenfor EØS/GPA-området, dersom en kontrakt stiller krav til europeisk innhold. For det andre er det uavklart hvorvidt norsk innhold vil bli fullt likestilt med EU-innhold dersom Kommisjonen bruker sin fullmakt til å gjøre preferansen obligatorisk, eller dersom fremtidig sektorregelverk krever spesifikt EU-innhold, før en eventuell EØS-tilpasning er forhandlet frem. Dette er ingen teoretisk bekymring: I en felles kommentar til Kommisjonen av 10. juni 2025 skrev EØS/EFTA-statene Norge, Island og Liechtenstein rett ut at dersom et krav om europeisk preferanse innføres, må det klargjøres at kravet omfatter alle 30 EØS-statene⁷. Min vurdering er at denne kommentaren etterlater en reell risiko for at norske aktører kan havne i et B-lag i evalueringsfasen selv om de formelt er «dekket» – men det er fortsatt et åpent spørsmål som avhenger av forhandlingsutfallet, ikke en fastslått konsekvens av forslaget slik det foreligger i dag.

Samtidig har EU-domstolen slått fast at aktører fra ikke-dekkede tredjeland mangler krav på likebehandling – et prinsipp forordningen selv kodifiserer og bygger videre på⁸. Dette rammer trolig norske leverandører ikke gjennom deres norske organisasjonsnummer, men gjennom deres globale underleverandørkjeder, i den grad opprinnelsen til komponenter og underleverandører skal vurderes opp mot 50-prosentregelen.

2. Hvem bærer kostnaden?

Det er langt fra gitt at forordningens forenklinger automatisk hjelper små og mellomstore bedrifter. En kommersiell analyse tegner et annet bilde.

EUs revisjonsrett har dokumentert en tiårig konsentrasjonstrend i det europeiske anskaffelsesmarkedet: andelen konkurranser med bare én tilbyder steg fra 23,5 prosent i 2011 til 41,8 prosent i 2021, direkteanskaffelser uten kunngjøring utgjorde 15,8 prosent av alle prosedyrer, og tidsbruken per anskaffelse økte fra 62,5 til 96,4 dager⁹. Dette beviser ikke at europapreferansen skaper konsolidering – men det dokumenterer at det europeiske anskaffelsesmarkedet allerede sliter med sviktende konkurranse og fallende leverandørdeltakelse. Når Kommisjonen da legger til en preferansemekanisme som kan straffe eller ekskludere globale underleverandører, kan den forsterke en markedskonsentrasjon som allerede er godt dokumentert. Best rustet står trolig store, helintegrerte europeiske industrikonsern og profesjonelle oppdragsgivere med egne forhandlingsteam.

Mest eksponert er leverandører som baserer marginene sine på globale forsyningslinjer, blant annet innen IKT, elektro, fornybar energi og bygg, herunder mange norske teknologiselskaper og entreprenører. Risikoen er ikke at de avvises som foretak, men at tilbudene deres kan tape på produktnivå eller avvises dersom oppdragsgiver benytter preferansen og 50-prosentgrensen for europeisk innhold ikke er oppfylt (artikkel 73).

For mindre kommuner og etater innebærer kravet om beste forhold mellom pris og kvalitet som hovedregel – med en kvalitetsvekt på minst 30 prosent, og 50 prosent ved arbeidsintensive kontrakter – et betydelig kompetanse- og ressursbehov. Selv med en «anvend eller forklar»-ordning er det grunn til å tro at kravet om særskilt begrunnelse blir en ny kilde til tvister.

For store byggherrer og forsyningsaktører innen kritisk infrastruktur er situasjonen mer sammensatt. I norsk målestokk er aktører som Statnett, Bane NOR og de store energiselskapene giganter, men i europeisk industripolitisk sammenheng er de små oppdragsgivere i randsonen. Den franske tenketanken Ifri har dokumentert akutte flaskehalser på høyspentkomponenter – HVDC-linjer, transformatorer, jordkabler og koblingsanlegg – og ledetidene i bransjen har økt betydelig de siste årene¹⁰. Når europeiske preferansekrav begrenser tilgangen til leverandører fra Asia og andre tredjeland i akkurat disse produktkategoriene, er min vurdering at norske infrastruktureiere risikerer å stå i en europeisk allokeringskø mot langt større sentraleuropeiske innkjøpere med flerårige ordrebøker. Dette er en konsekvensvurdering, ikke noe som følger direkte av forordningsteksten.

Forsyningssektoren beholder samtidig et sentralt verktøy: forordningen viderefører adgangen til å etablere en løpende kvalifikasjonsliste, der leverandører kan søke opptak fortløpende og oppdragsgiver kan tildele kontrakter i flere trinn¹¹ – i det vesentlige tilsvarende dagens kvalifikasjonsordninger. Om den øvrige praktiske fleksibiliteten i forsyningssektoren videreføres, må vurderes mot forslagets øvrige bestemmelser, og kan ikke uten videre utledes av at dagens særskilte direktiv foreslås erstattet.

For de mest modne oppdragsgiverne er bildet likevel ikke helsvart. Krav til cybersikkerhet, fjerntilgang og teknologinøytrale miljøkriterier er allerede innarbeidet praksis hos de fremste aktørene. For dem representerer forordningen i stor grad en formalisering, ikke en revolusjon.

3. Hvor vil den rettslige konfliktrisikoen ligge?

Når prosedyrefeilene reduseres gjennom mer fleksible prosesser, forsvinner ikke tvistene; de flytter seg trolig fra formelle saksbehandlingsfeil til tunge, materielle tvister:

• Fra prosedyreklager til forhandlingsskjønn: Når forhandlinger normaliseres, flyttes tvistene til likebehandlingsprinsippet under selve forhandlingsløpet.

• «Skinnkvalitet» og evalueringsmodeller: En pålagt kvalitetsvekt på 30–50 prosent vil tvinge frem kvalitative kriterier også der ytelsen i realiteten er standardisert. Dette kan gi grobunn for vage, skjønnsmessige kriterier, med påfølgende tvister om poengmodeller og begrunnelser.

• Personell rekkevidde og grensedragning: Å avgrense hvem som har rettskrav på likebehandling mot ikke-dekkede tredjeland, og vurdere komponentopprinnelse opp mot 50-prosentregelen, blir en krevende øvelse.

• Kontraktsoppfølging fremfor tilbudskonkurranse: Forordningen innfører et to-nivås system for kontraktsendringer (artikkel 106). Endringer på inntil 15 prosent av opprinnelig kontraktsverdi anses ikke-vesentlige og kan gjøres uten ny konkurranse – vurdert kumulativt der kontrakten endres flere ganger. Overstiger en endring 50 prosent, må oppdragsgiver publisere et sammendrag før den gjennomføres. Sammen med nye europeiske datarom for anskaffelser vil kontraktsfasen dermed overvåkes langt tettere enn i dag. Min vurdering er at det er i driftsfasen tvistene trolig vil melde seg, særlig når geopolitiske flaskehalser tvinger frem material- eller underleverandørbytter som nærmer seg disse tersklene.

EØS-sporet: innsnevret, men ikke automatisk

En forordning gir, i motsetning til direktiver, ikke rom for nasjonal tilpasning i egen forskrift – den skal tas inn i norsk rett som den er.

Dette skjer likevel ikke over natten. Innlemmelse krever beslutning i EØS-komiteen, og en rettsakt av dette omfanget vil kreve Stortingets samtykke etter Grunnloven § 26 andre ledd. EØS-komiteen har tradisjon for å forhandle frem tilpasningstekster på de mest politisk sensitive punktene for EFTA-statene, og europapreferansen er en åpenbar kandidat – Norge, Island og Liechtenstein har som nevnt allerede markert dette overfor Kommisjonen. Samtidig skal forordningen tre i kraft i EU to år før norske regler kan få virkning, siden norsk gjennomføring forutsetter EØS-innlemmelse. Dette tidsgapet kan skape et regulatorisk mellomrom der EU-aktører møter de nye preferansereglene før norske aktørers rettslige stilling er avklart. Det er derfor for tidlig å konkludere med at norske aktører automatisk havner i et B-lag; det avhenger av forhandlingsutfallet.

Konklusjon: Tiden for strategisk omstilling er nå

Kommisjonens eget kontrollorgan, Regulatory Scrutiny Board, ga konsekvensutredningen en negativ uttalelse 17. april 2026. Innvendingene var konkrete, blant annet utilstrekkelig analyse av sammenhengen med sektorregelverk og manglende vurdering av den samlede virkningen og utilsiktede konsekvenser av den foretrukne løsningen, herunder mer forhandling og pålagt kvalitetsvekting. Etter at en revidert konsekvensutredning var levert, ga organet 8. juni 2026 en positiv uttalelse med forbehold, og ba om nærmere utdyping av den nye åpne prosedyren med forhandlinger, av kvalitetsvekting med «anvend eller forklar»-tilnærming og av kostnads-nytteanalysen.¹²

Public Procurement Act representerer en modernisering, men stiller krav til økt profesjonalisering. Oppdragsgivere bør slutte å betrakte anskaffelser som en isolert saksbehandlingsøvelse og bygge forhandlingskompetanse, datastyring og samvirke med sikkerhetsledelsen. Leverandørene bør på sin side kartlegge sine globale verdikjeder og vurdere sin geopolitiske eksponering.

Forenklingen er kommet for å bli i lovteksten, men i praksis starter nå en æra med langt mer krevende strategiske avveininger.