"Kjøp norsk" er en svak oversettelse av et beredskapsmål
Under Arendalsuka ble det igjen diskutert hvordan offentlige innkjøpere kan få større handlingsrom til å kjøpe norsk mat. Det er et forståelig spørsmål. Det er neppe det viktigste.
Handlingsrommet er allerede betydelig. Anskaffelsesloven § 5d åpner uttrykkelig for at sikkerhet og beredskap kan ivaretas gjennom krav og kriterier i anskaffelser. Innen mat peker
DFØ blant annet på flere leverandører og oppdeling av kontrakter som mulige beredskapsgrep. Regjeringens egen lokalmatstrategi viser til det samme handlingsrommet, og til Forsvarets pilot på Ørland.
Det mer interessante spørsmålet er hva vi bør bruke dette handlingsrommet på.
Anskaffer vi poteter, får vi en konkurranse om poteter. Leverandørene konkurrerer på pris, kvalitet, sortiment og levering. Deretter forsøker vi å legge andre politiske mål oppå innkjøpet: norsk produksjon, lokal verdiskaping, klima og beredskap.
Da blir beredskap redusert til en egenskap ved varekjøpet, selv om behovet den offentlige virksomheten skal sikre ligger på et helt annet nivå.
Hva skjer dersom vi starter med det behovet samfunnet faktisk forsøker å sikre?
Det overordnede samfunnsbehovet er at matforsyningen kan opprettholdes også når normale forsyningslinjer blir utsatt for alvorlige forstyrrelser.
Da er det egentlige anskaffelsesobjektet en forsyningsevne.
Denne forsyningsevnen følger sjelden organisasjonskartet. En kommune, et sykehus, en militærleir og andre offentlige institusjoner i samme region kan være avhengige av de samme produsentene, lagrene, veiene og distribusjonssystemene.
Beredskapen er et samfunnsbehov før den er et sektoransvar
Ansvaret er fordelt. Behovet kan likevel samles.
Kommune, fylkeskommune, sykehus, Forsvaret og andre offentlige aktører kan beskrive hva de samlet må være i stand til å håndtere: Hvor mange mennesker skal kunne forsynes? Hvor lenge? Hvilke bortfall skal systemet tåle? Hvor raskt må alternative forsyningslinjer kunne aktiveres?
Beredskapskontrakter brukes allerede på ulike områder for å sikre tilgang til kapasitet dersom en bestemt situasjon oppstår. På matområdet kan konseptet brukes på en ny måte.
Matberedskap som tjeneste
En kommune eller fylkeskommune kunne sammen med andre store matkjøpere i regionen anskaffe matberedskap som en tjeneste: en definert evne til å opprettholde matforsyningen under bestemte grader av forstyrrelse.
Da beskriver det offentlige behovet. Markedet får foreslå hvordan det skal løses.
Flere offentlige aktører kan beskrive hva regionen samlet må kunne håndtere uten på forhånd å bestemme om svaret er flere produsenter, nye lagre, alternative transportlinjer, mobile løsninger eller noe vi ennå ikke har tenkt på.
Den kapasiteten kan heller ikke improviseres den dagen krisen kommer. Produksjonen må finnes. Lagrene må være etablert. Transportløsningene må være planlagt. Alternative leverandører må være kvalifisert. Menneskene, anleggene og systemene som skal levere under press, må allerede være i virksomhet.
Forsvaret kan her få en særlig rolle som medspiller
Forsvaret er en stor og forutsigbar kjøper i fredstid. Samtidig disponerer Forsvaret personell, transportkapasitet, arealer og annen infrastruktur som kan få stor verdi dersom ordinære systemer bryter sammen. Ikke minst har Forsvaret lang erfaring med å definere, anskaffe, teste og følge opp beredskapskapasiteter. Denne kompetansen kan også komme kommuner, helseforetak og andre offentlige aktører til gode som del av totalforsvaret.
I samspill med kommuner, helseforetak, leverandører og andre aktører kan Forsvaret bidra både til økonomien som bygger kapasitet i fredstid og til å mobilisere den når krisen kommer.
Gjennom sine innkjøp kan Forsvaret, sammen med relevante aktører, være med på å gjøre lager, produksjonskapasitet og alternative logistikkløsninger økonomisk bærekraftige.
Forsvaret trenger ikke eie beredskapen for å være avgjørende for den.
Hvordan kjøper man en forsyningsevne?
Ta en kommune i Trøndelag. Kommunen og andre offentlige matkjøpere i området kunne kjøpe sine ordinære matleveranser samtidig som de etterspør en definert beredskapsevne.
Kravet kunne for eksempel være at 80 prosent av en definert matforsyning skal kunne opprettholdes i syv dager dersom en hovedtransportåre faller bort.
Så får markedet svare.
Løsningen kan være et regionalt lager som roteres gjennom ordinært forbruk. Den kan bestå av reservekapasitet hos flere produsenter, alternative distribusjonspunkter, nye transportløsninger eller kombinasjoner av disse.
Poenget er at det offentlige kjøper evnen til å håndtere situasjonen, fremfor å tegne løsningen på forhånd.Forsyningsevnen kan også testes. En øvelse kan simulere bortfall av hovedtransportåren og prøve om leverandører, kommuner, Forsvaret og andre offentlige og sivile beredskapsaktører sammen klarer å opprettholde avtalt forsyning. Da tester man totalberedskap i praksis.
Totalberedskapsbehovet endrer også betydningen av geografisk nærhet.
Kortere avstander kan redusere responstid, sårbarhet og antallet kritiske avhengigheter i forsyningskjeden. Eksisterende lokal produksjonskapasitet får verdi når den gjør systemet merrobust. Hvor maten er produsert blir relevant i den grad det påvirker den forsyningsevnen samfunnet faktisk kjøper.
"Kjøp norsk" er en ganske svak oversettelse av etberedskapsmål
En norsk vare kan være basert på importerte innsatsfaktorer, ett sentrallager, ett transportselskap og én sårbar transportåre. En utenlandsk produsent kan i enkelte tilfeller ha langt større redundans.
En beredskapskontrakt gir derfor ingen automatisk fordel til en norsk leverandør. En polsk produsent kan i teorien etablere lager og reservekapasitet i Trøndelag og tilby den samme forsyningssikkerheten.
Kontrakter inngås imidlertid i virkelige markeder.
Når vi konkurranseutsetter beredskap, endrer vi også hva leverandørene konkurrerer om
Konkurransen dreies over på responstid, lager, reservekapasitet, alternative logistikkveier og evne til å skalere opp. Her kan geografisk nærhet, eksisterende produksjonskapasitet og etablerte sosiale nettverk gi en naturlig konkurransefordel.
En aktør som først må bygge lager, produksjonskapasitet eller annen infrastruktur for å betjene et norsk marked, må binde betydelig kapital i en næring med små marginer. Et nettverk av produsenter som allerede har anlegg, ansatte, logistikk og kommersielle interesser i regionen, starter med et annet kostnadsbilde.
Dermed kan lokale produsenter få en reell fordel fordi konkurransen handler om egenskaper de allerede er godt posisjonert til å levere.
Kontraktens varighet er en del av selve beredskapen
Skal leverandørene investere i produksjon, lager, logistikk eller annen infrastruktur, må avtalen gi økonomi til investeringene. For en tjeneste som går ut på å bygge og holde en bestemt forsyningsevne tilgjengelig over tid, blir langsiktigheten en del av ytelsen.
En tradisjonell rammeavtale har en annen tidslogikk. Den organiserer kontrakter som skal tildeles senere. Beredskapsytelsen består i at kapasiteten holdes tilgjengelig hele tiden, også mellom de ordinære kjøpene.Fireårsgrensen for rammeavtaler er derfor heller ikke det naturlige utgangspunktet. For andre kontrakter fastsetter anskaffelsesdirektivet ingen generell maksimal kontraktsperiode.
Varigheten må vurderes konkret ut fra behovet, hva markedet kan tilby og hensynet til fremtidig konkurranse.
Bak juristspråket ligger ganske jordnære spørsmål: Hva trenger vi? Hva skal til for at markedet kan levere det? Og hvor lenge er det forsvarlig å binde seg?
Femten år vil kreve en konkret begrunnelse. Samtidig kan spørsmålet stilles direkte til markedet: Vi trenger denne forsyningsevnen de neste 15 årene. Hva skal til for at den faktisk finnes når vi trenger den?
Beredskap har en kostnad også når ingenting skjer
Lager, produksjonskapasitet og logistikk må eksistere mens forsyningskjedene fungerer normalt. Brannvesenet må finnes før huset brenner. Reservekraften må være tilgjengelig før nettet faller ut.
Det er her de ordinære matinnkjøpene kan få en ny funksjon.
En ordinær varekontrakt betaler i hovedsak for dagens leveranse. En beredskapskontrakt betaler også for at morgendagens kapasitet finnes.
Dermed får produsentene mer langsiktige og forutsigbare vilkår som kan bære investeringer i produksjon, lager, logistikk, automatisering og annen infrastruktur som ellers ville vært for risikable.
Den daglige matforsyningen og nasjonal beredskap blir dermed to sider av samme kontrakt.
Offentlige innkjøp kan gjøre investeringer økonomisk rasjonelle som korte varekontrakter vanskelig kan bære. Kapasiteten som samfunnet betaler for å ha tilgjengelig i krise, kan samtidig styrke produksjonen, produktiviteten og selvforsyningen i fredstid. Slik brukes innkjøpsmakten til mer enn å sikre én offentlig virksomhet. Den kan bidra til å bygge regional produksjons- og forsyningskapasitet som flere er avhengige av når samfunnet settes under press – og som hele samfunnet har nytte av mens alt fungerer normalt.
Diskusjonen på Arendalsuka har vært opptatt av størrelsen på handlingsrommet. Det som teller, er hvordan man bruker det.
