Hvordan utnytte det offentliges innkjøpsmakt mest effektivt?

Av Jacob M Landsvik, spesialrådgiver, Ressurser på avveie AS

Det er mange som snakker om potensialet i det offentliges innkjøpsmakt når det handles varer og tjenester for 650 milliarder kroner hvert år og kanskje mest snakkes det om dette i politiske kretser. Det er imidlertid lett å teoretisere. Det er langt vanskeligere å omsette gode intensjoner og politiske ønsker og signaler i praksis. Det blir spesielt vanskelig å omsette til praktiske handlinger når innkjøpsmakten blir gjenstand for en overforenkling. Det er stadig flere som tror og mener at det bare er å gjøre det. Det er imidlertid en rekke faktorer som spiller inn, ikke minst konkurransen i markedet.

Anbud365 har vært så heldige å ha fått Jacob M Landsvik knyttet til oss som bidragsyter. Han skal, når han har noe på hjertet om offentlige anskaffelser, være å finne i våre spalter – til beste for våre lesere. Landsvik har nylig troppet av som innkjøpssjef ved Universitetet i Oslo, og har tidligere bl.a. vært å finne i Oslo kommune og Difi, i dag DFØ (Direktoratet for forvaltning og økonomistyring). I tillegg er han mye benyttet i foredrag, kurs og deltaker i ulike utredninger og komiteer. Vi tror Jacobs synspunkter og erfaringer i våre spalter vi være bidrag til refleksjon og kompetanse. I likhet med i dagligvarebransjen har tatt i bruk vignetten «Jacobs utvalgte», fordi det signaliserer kvalitet, og det er jo hans varemerke. God lesning!

Det er ikke slik at leverandørene står i kø og knives om å vinne offentlige kontrakter på absolutt alle områder. Den virkelig farlige overforenklingen ligger nettopp i at mange uttaler seg som om konkurransen til enhver tid og til enhver vare eller tjeneste er formidabel. Det er heller ikke slik at selv om konkurransen er stor så kan samtlige leverandører, i en konkurranse tildeles en kontrakt med det offentlige. Markedet er ikke konstant. Markedet består av svært gode og mindre gode leverandører. Markedet er i stadig endring og kan derfor ikke håndteres som en generisk størrelse. Markedet kan variere fra fullkommen konkurranse til monopol. Dermed er det også store variasjoner i det offentliges innkjøpsmakt. Om en offentlig innkjøper skal håndtere innkjøpsmakten på en fornuftig måte er derfor oppdatert kunnskap om markedet av stor betydning. Markedskunnskap er i denne sammenhengen ferskvare.

Det utarbeides også stadige innsparingsestimater når både Statens innkjøpssenter, Sykehusinnkjøp, Forsvarsmateriell, Forsvarsbygg og andre større innkjøpssentraler skal gjennomføre en konkurranse. Det er vel og bra, men dette er igjen et uttrykk for en overforenkling av innkjøpsmakten. De estimatene som ble gjort mht besparelser før pandemien, er neppe så mye verd etter pandemien. Pandemien førte til en rekke ekstra kostnader for både oppdragsgivere og leverandører. Når varer og tjenester må anskaffes over natten og når etterspørselen er større enn tilbudet, blir ofte besparelsene sterkt redusert. I etterkant av pandemien, og ikke minst etter krigsutbruddet i Europa, har mange leverandører påberopt seg reforhandlinger av kontraktene og spesielt varslet om, eller fremmet krav om prisendring. Varsler eller krav om prisendringer er fremført av leverandører som har en reell grunn, men også fra en rekke leverandører som hiver seg på prisendringskarusellen og som ikke er fornøyd med SSB’s prisindeks, til tross for at den generelle prisveksten har vært rekordhøy. På dette området stilles det store utfordringer til offentlige innkjøpere, slik at vi kan skille mellom leverandører med et legitimt krav og de leverandørene som «prøver seg». Om ikke vi makter å håndtere denne utfordringen kan vi komme til å fylle leverandørers lommer helt urettmessig og dermed gjøre oss skyld i misbruk av felleskapets midler.

Ressurser på avveie

Norge er et lite land som på en rekke samfunnskritiske områder opplever knapphet på ressurser. Det kan være mangel på viktige råstoffer. Mangel på kunnskap til produksjon av varer og tjenester med høy samfunnsmessig verdi. Det kan være mangel på arbeidskraft, spesielt innenfor viktige yrker som i helse- og omsorgssektoren og i It-sektoren. Det kan være knapphet på energi, noe som årets vinter har minnet oss på i alt for stor grad. Knapphet på ressurser vil føre til høyere priser og gi endringer i markedet som offentlige innkjøpere må makte å håndtere om man skal snakke fornuftig om innkjøpsmakten til det offentlige. Samtidig finnes det stadig flere viktige ressurser på avveie av ulike årsaker. Det er en rekke samfunnsområder hvor ressurser kan komme på avveie.

Når ressurser kommer på avveie kan det skyldes klimaendringer, naturkatastrofer, væpnede konflikter, mangelfull etterlevelse av lover og forskrifter, dårlig ledelse, grådighet, mangelfull oppmerksomhet mot etikk og samfunnsansvar og ikke minst mangelfull bruk av standarder. Derfor er den nye europeiske Standarden NS-EN 17687 som gir innkjøpsorganisasjoner veiledning i hvordan de kan gjennomføre en anskaffelsesprosess og som bidrar til å ivareta integritet, ansvarlighet og transparens i prosessen, svært viktig. Alt fra behovsidentifikasjon til levering av varer, tjenester og arbeidskontrakter omfattes av prosessen. Det samme er den internasjonale standarden NS-ISO 20400 som gjør bærekraftige valg til en naturlig del av innkjøpsprosedyren i hele organisasjonen. I tillegg til å styrke virksomhetens omdømme, bidrar standarden til å nå FNs bærekraftmål. NS-ISO 20400 Bærekraftige innkjøp viser hvordan en organisasjon skal integrere miljø- og sosiale hensyn i anskaffelsesstrategien og i anskaffelsesprosessen. Standarden definerer prinsippene for bærekraftige innkjøp, slik som kontroll, åpenhet, respekt for menneskerettigheter og etisk adferd.

Økt bruk av standarder

Ved økt bruk av standarder i offentlige anskaffelser vil man som offentlig innkjøper kommunisere på en betydelig bedre måte med markedet i anskaffelsesprosessen og dermed kanskje øke effekten av den offentlige innkjøpsmakten. EU-kommisjonen har funnet ut at det er behov for standarder som kan veilede i gjennomføringen av offentlige anskaffelser. Utfordringene med offentlige anskaffelser ikke er mangel på godt nasjonalt- og internasjonalt regelverk, men heller evnen til å etterleve regelverket hos den enkelte oppdragsgiver. Dette lar seg ikke løse med flere eller strengere regler som mange stadig etterlyser, men heller gjennom standarder som kan benyttes som konkret veiledning i etterlevelsen av regelverket.

Det offentliges innkjøpsmakt er ikke et mål i seg selv. Innkjøpsmakten skal oppfylle Lov og forskrift om offentlige anskaffelsers formål; «Loven skal fremme effektiv bruk av samfunnets ressurser. Den skal også bidra til at det offentlige opptrer med integritet, slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte.»

Det er viktig å huske på at effektiv bruk av samfunnets ressurser, også er andre ressurser enn de økonomiske. Det er tiden vi som innkjøpere bruker på planlegging, gjennomføring og oppfølging av den enkelte anskaffelse. Innkjøpsmakten må også benyttes til å beskytte menneskerettigheter, bedre klima og miljø, redusere matsvinn, sikre lønns- og arbeidsmiljø hos leverandørene, forebygge uetisk adferd, og i verste fall korrupsjon. Ikke minst må innkjøpsmakten utøves gjennom gode, gjennom-arbeidede og balanserte kontrakter mellom leverandør og oppdragsgiver.

«Djevelens advokat»

Effektiv bruk av samfunnets ressurser kan også være å ikke gjennomføre anskaffelsen, redusere omfanget, eller å utsette anskaffelsen. For å sikre fremtidige ressurser kommer vi som samfunn og som offentlige innkjøpere ikke utenom å redusere forbruket. Innkjøperens fremste oppgave er å gjøre kjøpe/lageanalyser. Kan vi håndtere dette behovet gjennom egenproduksjon, eller må vi henvende oss til markedet? Dernest ligger innkjøpernes oppgave i å verifisere behovet. Dette gjøres ved å innta rollen som «djevelens advokat» ved å stille kritiske spørsmål til behovets omfang og nødvendighet.

Det er ikke slik at et godt utviklet velferdssamfunn ene og alene kan basere seg på at det offentlige skal løse alt gjennom egenproduksjon. Det er heller ikke slik at det offentlige kan overlate all tjenesteproduksjon til leverandørmarkedet gjennom privatisering. Det er samspillet mellom offentlige oppdragsgivere og et konkurransedyktig marked som gir bedre offentlig tjenesteproduksjon. Derfor blir offentlige innkjøpere verdiskapere, dersom de klarer å håndtere en stadig mer krevende rolle som politiske myndigheter har fylt med viktige samfunnsnyttige mål, gjennom utøvelse av innkjøps-makten. Den jobben klarer vi bare om vi holder oss relevante på kunnskapsområdet og ikke minst følger med på utviklingen i de ulike markedene vi henvender oss til og evner å forstå og kommunisere best mulig med markedene, når vi kjøper varer og tjenester til det beste for brukere og innbyggere. Om kunnskapen ikke materialiserer seg i ønsket atferd hos offentlige innkjøpere er den lite verd for verdiskapingen hos oppdragsgivere og leverandører.