KOFA: Uklart omfang – og vilkårlig valg av antall leverandører
Hvor mange dager skulle leverandørene egentlig prise – og hvor stor kunne en «elevgruppe» være? KOFA mener uklarhetene var så store at prinsippet om forutberegnelighet ble brutt. Samtidig fikk oppdragsgiver kritikk for ikke å kunne gi en tilstrekkelig forklaring på hvorfor bare to leverandører fikk rammeavtale.
Saken gjaldt en fireårig rammeavtale om et alternativt undervisningsopplegg for elever på 5.–10. trinn i et gårdsaktivt miljø såkalt Inn på tunet -som er et samlebegrep for tilrettelagte og kvalitetssikrede velferdstjenester på gårdsbruk. Anskaffelsen var estimert til åtte millioner, seks leverandører leverte tilbud og to fikk kontrakt.
Klagenemnda mente at konkurransegrunnlaget både ga for uklare opplysninger om omfanget av tjenesten, samt at avgrensningen til bare to leverandører fremstod vilkårlig.
Tre, fire – eller flere dager?
Et sentralt spørsmål i saken var hvor omfattende oppdrag leverandørene egentlig skulle ta høyde for. I konkurransegrunnlaget var det opplyst at undervisningstilbudet skulle gis én til fire dager i uken. Samtidig skulle leverandørene i prisskjemaet prise 615 dager over den fireårige avtaleperioden.
I spørsmål-og-svar-runden opplyste kommunen først at beregningen bygget på dagens nivå med tilbud tre dager i uken og tre elever per gang. Da en leverandør ba om et mer konkret svar på hvor mange dager som skulle fordeles, var svaret kort: antall dager er 3. Problemet var at opplysningene ikke hang sammen.
KOFA konstaterte at 615 dager tilsvarte et gjennomsnitt på i overkant av fire dager per uke, mens konkurransegrunnlaget sa én til fire dager. I ettertid forklarte kommunen dessuten at det faktiske omfanget under den eksisterende rammeavtalen hadde variert mellom tre og fem dager i uken.
Kommunen opplyste også under klagebehandlingen at estimatet på åtte millioner kroner var blitt for høyt. En ny gjennomgang viste at rundt én million kroner som gjaldt andre tjenester, feilaktig var tatt med i beregningen.
For KOFA var det ikke avgjørende at leverandørene visste at de skulle prise 615 dager. Uklarheten om hvordan dagene faktisk skulle fordeles, hadde betydning for blant annet driftsplanlegging og ressursallokering.
Fra to elever til en hel klasse
Også selve enheten leverandørene skulle prise skapte problemer. Prisskjemaet ba om totale kostnader per dag for én «elevgruppe». Men konkurransegrunnlaget opplyste samtidig at en gruppe kunne variere fra to–tre elever til en hel klasse. Hva en «elevgruppe» faktisk skulle være i prissammenheng, var ikke definert.
KOFA påpekte at det er stor forskjell på å tilby et undervisningsopplegg til to elever og til en hel klasse. Uklarheten kunne dermed påvirke både prisingen, driftsplanleggingen og ressursbehovet. Samlet var uklarhetene om antall dager og størrelsen på elevgruppen tilstrekkelig til å konstatere brudd på prinsippet om forutberegnelighet.
Hvor mange leverandører skulle få avtale?
Saken reiser også et interessant spørsmål om parallelle rammeavtaler. I konkurransegrunnlaget stod det at rammeavtale skulle inngås med to eller flere leverandører. Kommunen bekreftet dessuten i spørsmål-og-svar-runden at det ikke var satt noen øvre grense for hvor mange leverandører som kunne få avtale. Til slutt fikk likevel bare de to høyest rangerte leverandørene kontrakt.
KOFA understreker at formuleringen to eller flere ikke ga leverandøren på tredjeplass noen garanti for kontrakt. Oppdragsgiver hadde også et betydelig skjønn når det gjaldt hvor mange leverandører utover minimumstallet som skulle velges. Men skjønnet er ikke grenseløst.
Konkurransegrunnlaget inneholdt ingen føringer for hvordan kommunen skulle avgjøre om to, tre eller flere leverandører skulle få rammeavtale. KOFA uttaler at oppdragsgiver, for å unngå at tildelingen fremstår som vilkårlig, må kunne redegjøre for valget av antall leverandører.
Prisforklaringen holdt ikke
Kommunen forklarte at pris og kostnader var årsaken til at den stoppet ved to leverandører. Det overbeviste ikke KOFA.
Nemnda viste blant annet til at rammeavtalen la opp til senere minikonkurranser, hvor leverandørene kunne tilby lavere priser enn i hovedkonkurransen. Leverandøren på tredjeplass lå dessuten bare 1,77 poeng bak nummer to og hadde fått full uttelling på kriteriene kvalitet og miljø.
KOFA kom under noe tvil til at avgrensningen til to leverandører fremstod vilkårlig. Dermed ble kommunen felt på to punkter: Konkurransegrunnlaget var i strid med prinsippet om forutberegnelighet, og antallet leverandører var vilkårlig avgrenset. Bruddene kunne ha påvirket resultatet av konkurransen, og klagegebyret skulle derfor tilbakebetales.
Et praktisk kontrollspørsmål før kunngjøring
Avgjørelsen illustrerer hvor viktig det er å kontrollere at alle deler av konkurransegrunnlaget forteller den samme historien.
Opplysninger om volum, historisk forbruk, antall dager og enheten som skal prises må henge sammen, også etter at spørsmål fra leverandørene er besvart. KOFA minner uttrykkelig om at svar som gis til leverandørene før tilbudsfristen, blir en del av konkurransegrunnlaget og inngår i tolkningen av det. For oppdragsgivere som skal inngå parallelle rammeavtaler, gir saken også et nyttig kontrollspørsmål:
Hvis konkurransegrunnlaget åpner for et spenn i antall leverandører, kan vi forklare på en saklig og etterprøvbar måte hvorfor grensen ender akkurat der den gjør?
Det kan være verdt å ha svaret klart allerede før tilbudene åpnes.
