Riksrevisjonen: Laveste pris øker risikoen for konflikt i utførelsesentrepriser

En undersøkelse av Statens vegvesens praksis i utførelsesentrepriser viser at tildeling utelukkende etter lavest pris øker risikoen for konflikt. Samme undersøkelse synliggjør at det er feil, mangler og uklarheter i flere konkurranse- og kontraktsgrunnlag fra vegvesenets side når dert gjelder utførelsesentrepriser. I denne kontraktsform har byggherren ansvaret for prosjektering og risiko. Entreprenør står for gjennomføringen av prosjektet. Det er Riksrevisjonen som har gjort denne undersøkelsen.

Det fremgår av rapporten fra Riksrevisjonen om årsaker til konflikter mellom byggherre og entreprenør i veiutbyggingsprosjekter at de aktuelle problemstillingene er belyst ved hjelp av dokumentanalyse, intervjuer og statistikk. Datainnsamlingen ble gjennomført i perioden mai 2019–februar 2020. Undersøkelsesperioden er i hovedsak 2015–2019.

Statens vegvesen har i perioden 2010–2019 hatt i alt 73 tvistesaker i vegutbyggingsprosjekter på riksveg. Det har til enhver tid vært mellom 2 og 14 tvister per år av de om lag 170 kontraktene som inngås årlig. Siden 2015 har antall konflikter ligget jevnt på et høyere nivå enn i perioden 2010–2014. Statens vegvesen har i perioden 2011–2019 til sammen inngått 1542 kontrakter.

Tvister er dyrt

Undersøkelsen viser at tvistesakene på riksveg i perioden 2015–2019 i gjennomsnitt varer 2,3 år og har sakskostnader på noe over ti millioner kroner per sak. I tillegg legger sakene beslag på interne ressurser og binder kapital som ellers ville vært tilgjengelig for produktiv innsats. I flere tilfeller utgjør disse kostnadene en forholdsvis stor del sammenlignet med kravet som entreprenørene framsetter, og av opprinnelig kontraktsum. Anslaget over kostnader som er gjort i undersøkelsen for de 48 tvistesakene som er registrert hos Statens vegvesen på riksveg i perioden 2015–2019, indikerer at disse beløper seg til en halv milliard kroner pluss kapitalkostnader.

Statens vegvesen bruker i all hovedsak utførelsesentreprise som entrepriseform – en kontraktsform der byggherre har ansvaret for prosjektering og risiko. Entreprenør står for gjennomføringen av prosjektet.

Feil, mangler og uklarheter

Bruk av utførelsesentrepriser forutsetter at byggherre utarbeider gode konkurransegrunnlag. Undersøkelsen viser imidlertid at det i flere konkurranse- og kontraktsgrunnlag er feil, mangler og uklarheter. Domstolene har i flere saker gitt entreprenører medhold i at konkurransegrunnlaget ikke har vært godt nok til at entreprenørene har kunnet prise tilbudet ut fra det reelle arbeidsomfanget i kontrakten.

Undersøkelsen viser også at domstolene i flere saker har gitt entreprenørene medhold i at kontraktene er uklare og gir rom for ulike tolkninger. I flere av dommene kommer det også fram at Statens vegvesen har mangelfull tilstedeværelse og oppfølging av prosjektene. I tillegg er det utfordrende samarbeidsforhold mellom byggherre og entreprenør. Etter Riksrevisjonens vurdering har disse forholdene påvirket gjennomføringen av prosjektene og bidratt til konfliktene som har oppstått.

Laveste pris øker risiko for konflikt

Før byggherre lyser ut en konkurranse, bestemmes tildelingskriteriene som skal legges til grunn for valg av tilbud. Statens vegvesen har, gitt at grunnleggende vilkår er oppfylt, lavest pris som viktigste kriterium i det store flertallet av utlyste entrepriser i undersøkelsesperioden. Undersøkelsen viser at tildeling utelukkende etter lavest pris øker risikoen for konflikt fordi det gir entreprenørene insentiv til å prise anbudene lavt og ofte uten fortjeneste for å vinne konkurransen. Deretter vil entreprenøren søke å legge til endringer eller finne svakheter i konkurranse- og kontraktsgrunnlaget for å forbedre inntjeningen i prosjektene.

Gjennomgangen av tvistesakene viser at det som hovedregel oppstår endringer i et prosjekt, og at entreprenøren derfor framsetter krav om kompensasjon for endringen og eventuelle merkostnader som følge av dette fra byggherre. Etter Riksrevisjonens vurdering er valg av anbud utelukkende på grunnlag av lavest pris i liten grad egnet i utførelsesentrepriser hvor det med stor sannsynlighet vil oppstå store endringer. Revisjonen merker seg at Statens vegvesen i større grad vil ta i bruk flere kriterier for tildeling og nye konkurranseformer for å tilpasse seg mer komplekse utbyggingsprosjekter.