KOFA: Det holder ikke å konstatere at tilbudene er like gode
Oppdragsgiver fant ingen reelle kvalitetsforskjeller mellom åtte tilbud og ga alle full uttelling. Det var ikke nødvendigvis poengsummen som var problemet. Leverandørene måtte få vite hvordan tilbudene faktisk var vurdert. I samme avgjørelse trekker KOFA også opp grensene for hvor bredt miljøkravene må favne.
En ny KOFA-avgjørelse om en rammeavtale for rørleggertjenester gir to ganske forskjellige, men praktiske læringspunkter for offentlige oppdragsgivere.
Det ene handler om noe mange innkjøpere kan kjenne igjen: Hva gjør man når flere tilbud fremstår som kvalitativt like gode? Det andre handler om klima og miljø: Må kravene dekke alle deler av leveransen, eller kan oppdragsgiver konsentrere innsatsen der miljøbelastningen vurderes som størst? KOFA-avgjørelsen gir noen svar på begge spørsmålene.
Åtte tilbud – samme kvalitetspoeng
Bærum kommune gjennomførte en åpen anbudskonkurranse om tre parallelle rammeavtaler for rørleggertjenester. Anskaffelsen hadde en estimert verdi på 78 millioner kroner eks. mva.
Pris var vektet 70 prosent, mens «Leveringsdyktighet» telte 30 prosent. Leverandørene skulle blant annet beskrive hvordan de ville gjennomføre oppdragene og følge opp rammeavtalen, hvordan bemanningen skulle organiseres og hvordan de ville håndtere rutiner, avvik og rapportering. Besvarelsen kunne være på inntil fire sider.
Etter evalueringen fikk samtlige åtte gjenværende leverandører 10 poeng på leveringsdyktighet. Oppdragsgiver forklarte at alle hadde levert gode og relevante besvarelser. Selv om besvarelsene var forskjellige, var det etter kommunens vurdering ingen reelle forskjeller i kvalitet eller leverandørenes evne til å levere tjenestene.
Det sentrale spørsmålet ble dermed ikke bare om tilbudene kunne få samme poeng, men om oppdragsgiver hadde forklart godt nok hvordan man hadde kommet frem til dette resultatet.
Begrunnelsen må vise vurderingen
KOFA viser til at begrunnelsen skal gjøre mer enn å opplyse om resultatet av evalueringen.
Oppdragsgiver må beskrive egenskapene ved det valgte tilbudet, hvordan disse er vurdert under de enkelte tildelingskriteriene og hvorfor de skiller seg fra de øvrige tilbudene. Leverandørene skal på bakgrunn av begrunnelsen kunne vurdere om konkurransen er gjennomført i samsvar med regelverket.
Hvor mye som må forklares, vil variere. KOFA peker blant annet på at kravene skjerpes jo mer skjønnsmessig et tildelingskriterium er. Små prisforskjeller kan også gi leverandørene et større behov for en utfyllende begrunnelse.
I denne konkurransen var prisforskjellene forholdsvis små. KOFA mente derfor at oppdragsgiver hadde en særlig oppfordring til å forklare hvorfor alle leverandørene fikk lik uttelling på kvalitet.
Omfattende svar – men ingen forskjeller
Nemnda legger også vekt på hva leverandørene faktisk var bedt om å beskrive. De kunne levere inntil fire sider om blant annet gjennomføring, kontraktsoppfølging og organisering av bemanningen. Likevel inneholdt begrunnelsen ingen konkret informasjon om hvordan innholdet var vurdert på de forskjellige punktene.
KOFA bemerker at det har «formodningen mot seg» at åtte slike besvarelser ikke inneholder reelle forskjeller. Det betyr ikke at oppdragsgiver nødvendigvis må skape kunstige kvalitetsforskjeller mellom tilbud som faktisk vurderes som like gode.
Læringspunktet ligger et annet sted: Når tilbudene gis samme uttelling, må begrunnelsen likevel gjøre selve vurderingen etterprøvbar. KOFA konkluderte med at begrunnelsesplikten var brutt.
Hvor bredt må miljøkravene favne?
Avgjørelsen inneholder samtidig et selvstendig poeng om klima- og miljøkrav. Kommunen hadde valgt å stille krav om nullutslippskjøretøy i kravspesifikasjonen fremfor å bruke klima og miljø som et tildelingskriterium.
En markedsdialog hadde vist at leverandørene som svarte benyttet nullutslippskjøretøy. Kommunen vurderte derfor markedet som modent og mente at krav om 100 prosent nullutslippskjøretøy ville gi bedre klima- og miljøeffekt enn å konkurrere om andelen nullutslippskjøretøy. Klager mente imidlertid at oppdragsgiver også skulle ha stilt miljøkrav til materialdelen av leveransen, blant annet knyttet til ombruk. Her fikk klager ikke medhold.
Ikke krav om å dekke all miljøpåvirkning
KOFA slår fast at oppdragsgiver må kartlegge hvilke klimaavtrykk og miljøbelastninger anskaffelsen har, og vurdere hvilke tiltak som kan ha effekt, men nemnda trekker samtidig opp en viktig grense:
Det kan ikke utledes noen plikt til å stille krav som dekker all potensiell påvirkning på klima og miljø. Hvordan påvirkningen kartlegges og hvilke relevante tiltak som velges, ligger innenfor oppdragsgivers innkjøpsfaglige skjønn.
I denne anskaffelsen hadde kommunen identifisert transport som området med størst klima- og miljøavtrykk, mens materialbruk ble vurdert som mindre sentralt. KOFA var enig i at materialene også kunne ha en viss miljøpåvirkning, men mente det var opp til oppdragsgiver å vurdere hvilke krav og kriterier som best kunne redusere anskaffelsens belastning.
Kommunen hadde dessuten åpnet for bruk av materialer fra eget ombrukslager, stilt krav til avfallshåndtering og åpnet for at miljø kunne tas hensyn til ved enkelte minikonkurranser. Kommunen brøt dermed ikke § 7-9 ved å unnlate særskilte miljøkrav til materialdelen.
To læringspunkter fra samme konkurranse
Avgjørelsen illustrerer dermed to forskjellige sider av oppdragsgivers handlingsrom:
I miljøvurderingen gir KOFA oppdragsgiver et betydelig innkjøpsfaglig skjønn til å identifisere hvor tiltakene vil ha effekt.
Ved tilbudsevalueringen følger det samme skjønnet av et krav om etterprøvbarhet: Dersom oppdragsgiver kommer til at åtte omfattende tilbud kvalitativt sett er like gode, må begrunnelsen gjøre det mulig å forstå hvordan man kom frem til det.
