Ny front i pensjonsstriden: KLPs egenkapitalmodell under lupen på to fronter
Striden om kommunal tjenestepensjon handler ikke bare om anbudsplikt. I Konkurransetilsynets ferske vedtak har tilsynet vært kritisk til hvordan KLP har beskrevet kommunenes bidrag til egenkapital i selskapet. Storebrand har klaget denne kapitaloppbyggingen inn for ESA med påstand om at de offentlige kundene i KLP har gitt selskapet ulovlig statsstøtte. I en uttalelse til Dagens Næringsliv har også DnB pekt på at denne kapitaloppbyggingen i KLP motvirker konkurranse.
Mens mye av oppmerksomheten den siste tiden har vært rettet mot Konkurransetilsynets vedtak og ESA-klagen om konkurranse om kommunal tjenestepensjon, går det samtidig et annet spor hos ESA. Storebrand har bedt ESA ta stilling til om kommuner og helseforetak har gitt ulovlig statsstøtte til KLP.
Både kunder og eiere
KLP er organisert som et gjensidig forsikringsselskap. Det innebærer at kundene som har pensjonsordning i KLP, også er selskapets eiere. Konkurransetilsynet opplyser at KLP har 340 kommuner og fylkeskommuner som kunder, i tillegg til blant annet helseforetak og andre virksomheter i offentlig sektor.
Storebrands statsstøtteklage gjelder ikke KLPs organisering som et gjensidig selskap, men måten kommunene og helseforetakene opptrer som eiere. Som eiere av KLP skal kommuner og helseforetak bidra med egenkapitalinnskudd for å gjøre KLP solid, og for å beskytte pensjonene som skal utbetales. Denne egenkapitalen er ikke en del av pensjonspremiene eller pensjonskapitalen. Jon M. Hippe, leder for offentlig sektor i Storebrand, beskriver denne statsstøttesaken slik:
-Egenkapitalen i KLP har i flere år generert et overskudd, men KLP har aldri utbetalt utbytte av dette overskuddet. KLPs generalforsamling – hvor kommunene og helseforetakene deltar – har isteden besluttet å gi hele eller det vesentlige av overskuddet til KLP. Det er gjort ved å følge styrets anbefaling om at overskuddet skal overføres til såkalt opptjent egenkapital, forklarer Hippe og utdyper videre:
-Flytter en kommune pensjonsordningen til en konkurrent, eller vil opprette en egen pensjonskasse, får den bare med seg egenkapitalen den selv har skutt inn. Den opptjente egenkapitalen blir igjen i KLP. De siste årene er riktignok noe av overskuddet regnskapsført som innskutt egenkapital. Men heller ikke dette får kommunene utbetalt før de eventuelt flytter.
Storebrand har bedt om at ESA konkluderer med at KLP har fått ulovlig statsstøtte, og at en offentlig kunde som forlater KLP, skal få med seg sin andel av den opptjente egenkapitalen.
Også Konkurransetilsynet har sett på egenkapitalmodellen
Konkurransetilsynets vedtak gjelder ikke statsstøtte, likevel inneholder det vurderinger av KLPs egenkapitalmodell som er interessante i denne sammenhengen.
Tilsynet beskriver hvordan KLP overfor kommunene konsekvent formidlet at det var mer kostnadseffektivt å eie egenkapital i KLP enn å leie egenkapital i et aksjeselskap som Storebrand. Argumentet var blant annet at KLP som gjensidig selskap ikke har eksterne eiere som krever fortjenestemargin. Konkurransetilsynets bekymring er imidlertid at denne fremstillingen er villedende.
Tilsynet peker blant annet på at kostnaden ved å stille egenkapital i KLP blir hensyntatt i anbudskonkurranser, og at det har vært faglig usikkerhet og uenighet om hvordan denne kostnaden skal beregnes. Tilsynet mente derfor det ikke var tilstrekkelig grunnlag for å hevde at KLPs egenkapitalmodell nødvendigvis var billigere.
Dette er ikke en vurdering av om kapitalmodellen innebærer statsstøtte. Men det betyr at egenkapitalmodellen nå er blitt aktualisert i to ulike regulatoriske sammenhenger: Konkurransetilsynet har vurdert hvordan fordelene ved modellen er blitt kommunisert til kommunene, mens Storebrand ønsker at ESA vurderer selve kapitaloppbyggingen etter statsstøttereglene.
Kapitalen må tilbake til kommunene
Advokat Kristian Jåtog Trygstad som bistår Storebrand, forklarer statsstøttesaken slik:
-KLP har full anledning til å organisere seg som et gjensidig selskap, men kommunene og helseforetakene må opptre som rasjonelle eiere i KLP. Egenkapitalen som kommunene har skutt inn i KLP har gitt stor avkastning. En eier som investerer i et selskap, forventer å ta del i verdiskapningen. Når eierne har besluttet å gi den avkastningen til KLP som opptjent egenkapital, mener Storebrand at KLP har fått ulovlig statsstøtte.
Dersom Storebrand skulle få gjennomslag for sitt syn, mener selskapet at konsekvensen ikke bare vil være prinsipiell. Hippe sier:
– Oppbyggingen av opptjent egenkapital i KLP er en av hindringene for konkurranse som DnB også har pekt på. Vi regner med at ESA har fanget opp dette, som jo bekrefter betydningen av at også ESA bidrar til å rydde opp i dette markedet. Denne ulovlige statsstøtten, som er låst inne i KLP, må kommunene få tilbake.
Hvor store verdier dette eventuelt gjelder, og hvordan en mulig tilbakeføring i så fall skulle skje, er spørsmål som må avklares dersom ESA går videre med saken og skulle komme til at statsstøttereglene er brutt.
-Et av temaene som har vært fremme, er hvor mye egenkapital KLP skal ha, og om overføringene til KLP er rasjonelle for å holde selskapet solid. Kommunene kan imidlertid stille midler til KLPs disposisjon uten å gi pengene i gave til selskapet. KLP er også et sjeldent solid selskap, med en solvenskapitaldekning på 324 prosent. Det er mer enn dobbelt så mye som solide finansforetak og mer enn dobbelt så mye som målet KLP selv har satt for sin virksomhet. I lys av dette er det vanskelig å forstå at kommunene fortsetter å gi overskuddet til KLP, og vanskelig å forstå at de fortsetter å skyte ny egenkapital inn i selskapet, utdyper Trygstad.
Hva skjer hvis ESA konkluderer med ulovlig statsstøtte?
Hvis ESA konkluderer med at KLP har mottatt ulovlig og uforenlig statsstøtte, skal støtten som hovedregel kreves tilbake fra KLP, med renter. Trygstad holder det åpent at ESA kan avgjøre statsstøttesaken uten å gå inn i detaljerte beregninger av hvor mye egenkapital KLP skal ha.
-Kommunene kan bidra med egenkapital som KLP kan disponere og nyttiggjøre seg, uten at den gis til KLP, og uten at den blir igjen i KLP om kommunen bytter pensjonsleverandør. Derfor har Storebrand bedt ESA om å vurdere om statsstøtten kan reverseres ved at kommunene får med seg det overskuddet som er generert på deres egenkapital, hvis de flytter fra KLP. Det vil ikke påvirke KLPs soliditet fordi KLPs forpliktelser reduseres samtidig som egenkapitalen reduseres. Situasjonen i dag er paradoksal fordi KLP nå blir mer solid om en kommune bytter pensjonsleverandør forklarer han.
For kommunene gjør dette statsstøttesporet til noe mer enn en juridisk konflikt mellom pensjonsleverandører. Dersom Storebrands klage fører frem, vil kommunene få eierskap til betydelige beløp som nå er låst til KLP.
Hippe understreker at kommunene og helseforetakene dermed har en egeninteresse i denne saken, og at de ikke er avhengige av ESA for å rydde opp i dette:
- Som eiere av KLP deltar kommunene på KLPs generalforsamling. Der kan kommunene bidra til å beslutte at KLP skal betale utbytte, eller at KLPs eiere skal få eierskap til sin andel av den opptjente egenkapitalen. Eierne kan også beslutte at KLP ikke skal kreve nye, årlige egenkapitalinnskudd. Storebrand ser at Konkurransetilsynet har vært bekymret for at KLPs eiere har fått villedende informasjon om egenkapitalen, og vi oppfordrer kommunene til å gjøre nye vurderinger av dette, uttaler han.
Storebrand knytter samtidig kapitalspørsmålet til konkurransen i markedet. Selskapets argument er at kapital som blir værende i KLP, ikke bare påvirker den enkelte kommunes økonomi, men også kan ha gitt KLP mulighet til å posisjonere seg i de få konkurransene som har vært gjennomført.
To ESA-spor – to forskjellige spørsmål
Storebrand har dermed reist to prinsipielt forskjellige problemstillinger overfor ESA. Den ene handler om anskaffelsesregelverket og spørsmålet om kommunenes kjøp av tjenestepensjon skal konkurranseutsettes.
Den andre handler om statsstøtteregelverket og Storebrands påstand om at kommunenes kapitaloppbygging i KLP innebærer en økonomisk fordel som ikke er forenlig med EØS-reglene. Selv om sakene henger sammen, er det er viktig å holde dem fra hverandre.
Konkurransetilsynets vedtak avgjør heller ingen av dem. Tilsynet understreker selv at vurderingene i vedtaket er foreløpige, og at det ikke endelig har konkludert med om KLPs opptreden utgjør et brudd på konkurranseloven eller EØS-avtalen artikkel 54.
Men etter Konkurransetilsynets omfattende gjennomgang har ett spørsmål fått ytterligere aktualitet: Hva betyr egentlig kommunenes rolle som både kunder og eiere i KLP – økonomisk og konkurransemessig?
